Chile: Ley de cierre de faenas mineras aún bajo el estándar internacional
La ley que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras que comenzoa a regir desde noviembre de 2012, es sin duda, un avance en el marco regulatorio de la actividad minera, pues obliga a las empresas a hacerse cargo de los pasivos mineros que tanto afectan a la población y al medio ambiente. Aunque sea sólo desde la perspectiva de “asegurar la estabilidad física y química” de éstos y el “resguardo a la vida, salud, seguridad de las personas y del medioambiente”, dejando fuera la posibilidad de “re-establecer el medioambiente” para que pueda ser destinado a otros usos, como ocurre en países más avanzados.
Como aspectos positivos de la ley, se puede mencionar lo siguiente:
Desde la perspectiva de la empresa
minera, ésta tendrá que considerar el plan de cierre dentro del ciclo de
operación del proyecto, de manera que se planifica desde un principio
el estado en que debe quedar el territorio y no queda como un problema
con el que lidiar al cierre del proyecto. Esto significa incorporar los
costos del cierre del proyecto en el VAN de éste, volviendo más realista
el análisis económico y permitiendo internalizar en el proyecto un
conjunto de externalidades negativas que finalmente solventaban las
comunidades o el Estado.
Adicionalmente, la propuesta de plan de
cierre que entrega la empresa debe ser con un cronograma detallado de
acciones y completamente valorizado, de manera de obligar a un análisis
responsable y serio de los compromisos adquiridos y – lo más importante –
las modalidades de ejecución.
Por otra parte, los representantes
legales de la empresa serán considerados responsables del cumplimiento
del plan de cierre, y en caso que no se cumpla, deberán pagar una multa
entre 100 y 1000 UTM, lo cual servirá de incentivo para que los altos
ejecutivos de las empresas promuevan y exijan el cumplimiento del plan
de cierre durante su mandato, aunque por el monto – bastante bajo en
comparación al perjuicio producido – si no se complementa con otro tipo
de sanciones, puede terminar no siendo completamente efectivo.
Desde la perspectiva de la gestión
pública necesaria para proteger los intereses ciudadanos, se valora que
la aprobación del plan de cierre sea considerado como un permiso
sectorial a obtener después de la Resolución de Calificación Ambiental
(RCA), y por lo tanto, sea condición necesaria de obtener para poder
comenzar a construir el proyecto (asimismo, todos los proyectos ya en
operación deberán obtener este permiso). Por otra parte, todos los
planes de cierre serán públicos y, por tanto pueden ser sometidos a
escrutinio ciudadano.
La ley contempla la conformación de un
registro de auditores aprobados por SERNAGEOMIN, quienes realizarán
auditorías externas a las empresas para fiscalizar el cumplimiento de
los planes de cierre, cada 5 años (y también en forma extraordinaria en
caso necesario), lo cual permitirá verificar que se esté haciendo lo
comprometido, con tiempo de rectificar si esto no está ocurriendo,
bastante antes del momento del cierre real de la operación.
Por último, la ley contempla un grado
importante de modalidades de financiamiento de las actividades
relacionadas con el plan de cierre: las empresas deben entregar una
garantía al Estado – correspondiente a un porcentaje del costo del plan
de cierre, que va modificándose a lo largo de los años de operación - de
manera que el Estado pueda asegurar la existencia del dinero necesario
para que la empresa realice el plan de cierre. Por otra parte, la ley
contempla que las propias empresas financiarán las auditorías externas
quinquenales y las extraordinarias al cumplimiento de su plan de cierre,
lo que facilita la fiscalización por parte del Estado. También la ley
contempla la creación de un fondo para la gestión de faenas mineras
cerradas, con aportes de las empresas para financiar el costo de las
actividades post cierre que quedarán como responsabilidad del Estado
(monitorear las condiciones ambientales y de salud humana, después del
cierre y retiro de la empresa del territorio). Por último, la ley
contempla que – en caso de quiebra – el valor del plan de cierre
(aprobado por el SERNAGEOMIN) será solicitado como crédito de primera
clase en la junta de acreedores, por lo que tendría relativamente
asegurado su financiamiento.
Sin embargo, a pesar de los avances
mencionados, se observan graves falencias, principalmente desde la
perspectiva ciudadana, pero también para aquellas empresas que quieren
ser realmente responsables.
Desde la perspectiva ciudadana, la nueva
ley no contempla participación ciudadana para la elaboración del plan
de cierre por parte de la empresa minera. Sólo plantea que éste debe
hacerse acorde a lo planteado en la RCA, asumiendo que en ésta quedan
establecidas las preocupaciones ciudadanas factibles de acoger en
relación al proyecto minero.
Esto significa que las comunidades
humanas cercanas al proyecto no podrán pronunciarse respecto a cómo
esperan que quede el territorio en el que ellos tendrán que seguir
viviendo por décadas, una vez que la empresa minera se haya retirado. En
este punto, la ley chilena está absolutamente por debajo del estándar
internacional promovido por diversos organismos tales como, la
corporación financiera internacional (IFC), el Banco Mundial, el consejo
internacional de minería y metales (ICMM) y, por supuesto el convenio
169 de la OIT, respecto a pueblos originarios.
Es sabido que los procesos de
participación ciudadana del Sistema de evaluación de impacto ambiental,
tienen graves falencias – la prueba está en la gran cantidad de
movilización y conflicto social que se genera en torno a proyectos
mineros – porque los mecanismos institucionales que existen hoy para
acoger los intereses contrapuestos y resolver los conflictos, no son lo
suficientemente apropiados. Por lo tanto, no debería asumirse que la
participación generada en el proceso de evaluación de impacto ambiental,
es suficiente para conocer, acoger y responder a las demandas
ciudadanas respecto al proyecto minero, ni menos respecto al estado en
que deben quedar los territorios al momento de su cierre. Con esta
decisión, no sólo se está actuando bajo el estándar internacional, sino
que se está generando las condiciones para un alto nivel de
conflictividad social asociada a proyectos mineros y su plan de cierre.
Cabe señalar que la ley de cierre de
faenas mineras, contempla la obligatoriedad por parte de la empresa, del
diseño y ejecución de un “plan de difusión a la comunidad” del plan de
cierre. En este sentido, la ley asume que si la comunidad conoce el plan
de cierre, es suficiente. La pregunta a hacerse es si es suficiente
para cumplir qué objetivo: ¿Para estar al nivel del estándar
internacional? ¿Para dar cabida a las preocupaciones ciudadanas y así
facilitar una convivencia sustentable? ¿Para dar una utilización justa y
equitativa de los recursos naturales y las externalidades negativas que
genera el proyecto minero? ¿Para facilitar un clima pacífico en torno a
los proyectos mineros? La respuesta a todas las preguntas, es No. No
cumple con ninguno de dichos objetivos y, para agravar la situación, es
irresponsable respecto a la posibilidad de gestionar apropiadamente el
conflicto social que se puede generar y evitar su radicalización. Es
decir, tanto para la perspectiva ciudadana como para la empresarial, no
genera un marco normativo que disminuya los riesgos (ambientales para
unos y económicos para otros).
La única posibilidad que esto suceda, es
que cada empresa – por propia voluntad – realice un proceso de
construcción participativa del plan de cierre, con lo que cumpliría con
creces el bajo estándar de la ley chilena, y generaría beneficios
tangibles e intangibles para la empresa (y, por supuesto también para
las comunidades) al trabajar al nivel de los estándares internacionales.
Otra falencia importante de la ley,
afecta a las empresas que desean ser realmente responsables, pues puede
ser un riesgo importante que las acciones post cierre para “asegurar la
estabilidad física y química de los pasivos mineros” y para “resguardar
la vida, salud, seguridad de las personas y del medioambiente”, quede en
manos del Estado, pues si – por cualquier motivo (falta de recursos
para ejecutar o fiscalizar, falta de capacidades técnicas, conocimiento o
tecnología) – éste no pudiera hacerlo apropiadamente, no sólo corre
riesgos el medioambiente y las comunidades humanas aledañas, sino
también la reputación e imagen de la empresa, que ya no tiene
responsabilidad legal sobre esas faenas mineras cerradas, pero que en el
imaginario colectivo – por muchas décadas – seguirá siendo de ellas.
La ley tampoco contempla la
participación de las comunidades aledañas en la ejecución de las
acciones post cierre, ni en la fiscalización del estado post cierre. Es
decir, se desperdicia la oportunidad que quienes viven día a día con los
pasivos mineros, puedan detectar a tiempo consecuencias no previstas y
fiscalizar la ejecución de acciones comprometidas.
En este sentido, nuevamente quedará en
manos de la voluntad de las empresas el fiscalizar que las acciones de
post cierre se estén realizando apropiadamente, pero esta vez, lo podrán
hacer sólo si el Estado tiene la voluntad de ser fiscalizado, sea tanto
a través de acciones directas por parte de la empresa, como a través de
comités ciudadanos o tripartitos que queden instalados antes del retiro
de la empresa de la zona.
¿Se comportarán las empresas y el Estado
al nivel de lo que la ciudadanía y el medioambiente requiere y espera,
aunque sea más allá de lo que la ley de cierre les exige?
Marcelo Mella
Cientista Político. Doctor en Estudios Americanos. Académico Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile.
Cecilia Dastres
Socióloga. Magister en Gestión y Políticas Públicas. Gerente RSE Acción Clave Consultores.
Fuente: www.conflictosmineros.net
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